2020年，合法性審查監(jiān)督處在辦黨組的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在兄弟處室的密切配合下，貫徹落實(shí)黨的十八大及十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，以《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2020-2020年)》的基本任務(wù)為主要目標(biāo)，積極履行合法性審查和監(jiān)督職能，大力推進(jìn)政府文件科學(xué)化、合法化，較好的完成了全年各項(xiàng)工作任務(wù)。
一、主要工作完成情況
(一)推進(jìn)政府決策科學(xué)化、民主化，做好政府文件合法性審查工作
1、合法性審查基本情況。截至目前，審查各類文件346件，自治區(qū)政府文件320件，其他征求意見(jiàn)26件。在自治區(qū)政府文件中，規(guī)范性文件244件，重大行政決策66件(重大資金使用35件)，合同協(xié)議10件。提出具體意見(jiàn)的96件，共提出意見(jiàn)179條，提出的意見(jiàn)主要集中在違法設(shè)定行政許可的前置條件、設(shè)定行政處罰、規(guī)定臨時(shí)機(jī)構(gòu)的行政管理職權(quán)、與法律法規(guī)和國(guó)家文件規(guī)定不符、制定程序不規(guī)范等方面，從制定源頭上保障了自治區(qū)政府規(guī)范性文件的合法有效。為了使合法性審查流程規(guī)范化、科學(xué)化，我們建立了文件全過(guò)程記錄單制度，在辦里實(shí)行協(xié)同化辦公后，又對(duì)記錄單進(jìn)行了調(diào)整，記錄與政府辦公廳和起草部門(mén)的聯(lián)系和協(xié)調(diào)的有關(guān)情況，作為對(duì)OA運(yùn)轉(zhuǎn)的補(bǔ)充。
2、積極作為，承擔(dān)新的審查任務(wù)。2020年5月27日我處更名為合法性審查監(jiān)督處，在職能上增加了對(duì)自治區(qū)政府合同、協(xié)議的審查職能，2020年6月，布小林主席指示，以后辦公廳所有涉及到大額資金使用和其他重大行政決策都要轉(zhuǎn)到法制辦審查。2020年9月12日，政府辦公廳按照國(guó)務(wù)院要求，所有政府的文件都要進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。5月至今，收到合同協(xié)議共10件，7件為框架協(xié)議，3件為PPP協(xié)議和歐洲投資銀行的協(xié)議，我們均轉(zhuǎn)交自治區(qū)政府法律顧問(wèn)，由其出具律師意見(jiàn)。大額資金使用和其他重大行政決策文件66件。同時(shí)每件文件都需要甄別是否涉及公平競(jìng)爭(zhēng)的18條標(biāo)準(zhǔn)。這三項(xiàng)審查任務(wù)的并入，給處室的審查工作帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。這類文件的特點(diǎn)是專業(yè)性強(qiáng)、涉及專業(yè)領(lǐng)域廣、上位法依據(jù)不明確、時(shí)間緊，而且大部分都要上政府常務(wù)會(huì)或者主席辦公會(huì)研究，都是自治區(qū)政府的重大決策。面對(duì)新情況新任務(wù)，我們及時(shí)調(diào)整審查思路和審查方式，一方面，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，確保自治區(qū)重大行政決策和合同、協(xié)議的合法性，另一方面，在必要的時(shí)候借助外力開(kāi)展合法性審查工作。在涉及到國(guó)際法、國(guó)際私法、銀行法、保險(xiǎn)法、預(yù)算法、審計(jì)等不常見(jiàn)的專業(yè)領(lǐng)域，借助高校專家、財(cái)政廳、審計(jì)廳等相關(guān)專家解決燃眉之急。
3、建章立制，為做好合法性審查工作提供保障。為了更好的規(guī)范合法性審查工作，明確合法性審查工作流程，我們制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府法制辦公室文件合法性審查工作規(guī)程》(內(nèi)政法發(fā)〔2020〕86號(hào))，從合法性審查的范圍、時(shí)限、審查標(biāo)準(zhǔn)、合法性審查意見(jiàn)分類等方面對(duì)合法性審查工作進(jìn)行了規(guī)定。針對(duì)在合法性審查過(guò)程中出現(xiàn)的，審查意見(jiàn)取決于審查人員能力的問(wèn)題，我們按照法律法規(guī)的要求，結(jié)合多年工作經(jīng)驗(yàn)起草了《規(guī)范性文件合法性審查標(biāo)準(zhǔn)體系》，將合法性審查標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為形式審查、制定程序?qū)彶楹蛢?nèi)容審查三類118條標(biāo)準(zhǔn)，其中包括形式審查10條標(biāo)準(zhǔn)、制定程序是否完備8條標(biāo)準(zhǔn)，在制定內(nèi)容中又區(qū)分制定主體、行政許可、行政處罰、行政收費(fèi)、與國(guó)家文件不一致、限制公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)、與國(guó)家文件的重復(fù)率、公平競(jìng)爭(zhēng)等九類100條標(biāo)準(zhǔn)。計(jì)劃在年底前征求意見(jiàn)，進(jìn)一步調(diào)研論證，使其科學(xué)化、精細(xì)化，具有可操作性。
4、與時(shí)俱進(jìn)，改進(jìn)合法性審查意見(jiàn)書(shū)。根據(jù)今年的任務(wù)和要求，我們對(duì)合法性審查意見(jiàn)書(shū)從形式到內(nèi)容進(jìn)行了及時(shí)規(guī)范，分合同協(xié)議、重大行政決策、規(guī)范性文件三類出具不同形式的意見(jiàn)書(shū)，但意見(jiàn)書(shū)的內(nèi)容統(tǒng)一規(guī)范化、科學(xué)化，讓每一份合法性審查意見(jiàn)書(shū)都能夠做到，基本闡述文件制定機(jī)關(guān)、背景、依據(jù)、涉法內(nèi)容，特殊文件需要說(shuō)明主要爭(zhēng)議內(nèi)容、主要涉法內(nèi)容是否合法，沒(méi)有上位法和國(guó)家文件依據(jù)的，說(shuō)明自治區(qū)實(shí)際情況及其合理性。讓每一份合法性審查意見(jiàn)書(shū)都能夠清晰的反映出被審查文件的程序和實(shí)體是否合法、適當(dāng)，依據(jù)是否充分，是否符合自治區(qū)實(shí)際。
(二)加大備案監(jiān)督力度，將所有規(guī)范性文件納入監(jiān)督范圍
1、備案監(jiān)督基本情況。截至目前，收到盟市和自治區(qū)委辦廳局報(bào)送備案規(guī)范性文件515件，我們?cè)谝?guī)定時(shí)限內(nèi)，從文件制定權(quán)限、制定程序和文件內(nèi)容三個(gè)方面進(jìn)行審查，對(duì)于報(bào)送不規(guī)范或者程序不合法的文件及時(shí)提出意見(jiàn)，要求部門(mén)和盟市補(bǔ)充材料和補(bǔ)正程序，對(duì)于文件中內(nèi)容有異議的及時(shí)與部門(mén)和盟市溝通，建立處內(nèi)疑難問(wèn)題集體討論制度。共發(fā)現(xiàn)違法文件5件，已經(jīng)由起草部門(mén)自行糾正。認(rèn)真履行規(guī)范性文件統(tǒng)計(jì)分析制度，在2020年第一季度前，對(duì)全區(qū)規(guī)范性文件制定和備案情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，并將《201X年度全區(qū)規(guī)范性文件制定和備案審查情況統(tǒng)計(jì)分析》(內(nèi)政法發(fā)〔2020〕38號(hào))印發(fā)全區(qū)，指導(dǎo)全區(qū)規(guī)范性文件備案工作。
2、首次開(kāi)展集中備案審查。9月28日，召開(kāi)委辦廳局集中備案審查座談會(huì)，在2020年報(bào)送備案的規(guī)范性文件中選擇了5個(gè)有代表性的文件，提交座談會(huì)專家審查。集中備案審查在幾個(gè)方面做了有益嘗試：審查主體由政府法制機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榉▽W(xué)專家;審查形式上由書(shū)面審查轉(zhuǎn)變?yōu)槊鎸?duì)面溝通;審查方式上由單方審查變?yōu)槎嘣懻?審查內(nèi)容上從合法性審查擴(kuò)大到合法性、適當(dāng)性、技術(shù)規(guī)范審查;參與主體由部門(mén)的法制機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到部門(mén)起草處室。集中備案審查提高了部門(mén)起草處室對(duì)規(guī)范性文件制定的重視，推動(dòng)了法律顧問(wèn)參與部門(mén)文件制定的重要作用，同時(shí)起到了以部分廳局的典型示范推動(dòng)全局工作的顯著效果。
3、直報(bào)備案工作新嘗試。為了更好的發(fā)揮指導(dǎo)全區(qū)規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督職能，針對(duì)目前旗縣政府規(guī)范性文件制定工作薄弱和發(fā)展不平衡等問(wèn)題，我們提請(qǐng)辦里印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展示范點(diǎn)規(guī)范性文件直報(bào)備案審查工作的通知》(內(nèi)政法發(fā)〔2020〕24號(hào))，于2020年初開(kāi)展了部分旗縣向自治區(qū)直報(bào)備案工作。從國(guó)務(wù)院法制辦和自治區(qū)確定的示范點(diǎn)中選擇了15個(gè)旗縣市區(qū)作為第一次直報(bào)備案的示范點(diǎn)。到目前為止，收到備案文件70件，審查出有違法情形的4件，已經(jīng)由起草單位自行糾正。直報(bào)備案工作是對(duì)示范點(diǎn)工作的檢查和考核，能夠了解旗縣級(jí)政府規(guī)范性文件制定的特點(diǎn)和水平，促進(jìn)旗縣市區(qū)提高規(guī)范性文件制定工作，同時(shí)也是對(duì)盟市政府法制機(jī)構(gòu)是否有效履行指導(dǎo)和監(jiān)督職能的一種考核方式。盟市和旗縣對(duì)直報(bào)備案工作都非常重視，經(jīng)過(guò)這一年的嘗試，這項(xiàng)制度應(yīng)當(dāng)加以總結(jié)和推廣。
(三)開(kāi)展規(guī)范性文件清理工作
2020年的清理工作任務(wù)繁重，主要有四項(xiàng)清理工作，其中有按照國(guó)務(wù)院和自治區(qū)政府要求組織實(shí)施的全區(qū)政策性文件的清理、“放管服”改革專項(xiàng)清理、生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)政策專項(xiàng)清理，以及自治區(qū)政府二年一次的定期清理，包括自治區(qū)各級(jí)政府及其部門(mén)規(guī)范性文件清理。1.“放管服”改革涉及的規(guī)范性文件清理工作已經(jīng)圓滿完成。已經(jīng)形成書(shū)面報(bào)告報(bào)送自治區(qū)政府，政府已經(jīng)報(bào)送國(guó)務(wù)院。清理結(jié)果如下：自治區(qū)共清理規(guī)范性文件4378件，已經(jīng)廢止258件，擬廢止77件，已修改12件，擬修改153件。2.與生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)不符的規(guī)范性文件清理工作圓滿完成。已經(jīng)將清理結(jié)果形成報(bào)告報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦。清理結(jié)果如下：自治區(qū)共清理規(guī)范性文件4378件，已經(jīng)廢止141件，擬廢止21件，已修改18件，擬修改13件。3.自治區(qū)政府本級(jí)規(guī)范性文件清理工作已經(jīng)初步完成，并將清理結(jié)果報(bào)送自治區(qū)政府，政府常務(wù)會(huì)通過(guò)后由自治區(qū)政府向社會(huì)公布。清理結(jié)果如下：自治區(qū)政府本級(jí)現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件761件，經(jīng)過(guò)廣泛征求意見(jiàn)，認(rèn)真論證和甄別，擬繼續(xù)有效的文件606件，擬廢止117件，擬修改38件。12個(gè)盟市和自治區(qū)48個(gè)委辦廳局的清理結(jié)果正在進(jìn)行匯總，到目前為止，還有6個(gè)委辦廳局的清理結(jié)果尚未報(bào)送，擬在清理結(jié)果全部報(bào)送上來(lái)后，形成《2020年規(guī)范性文件清理工作情況通報(bào)》印發(fā)全區(qū)。4.政策性文件的清理結(jié)果與規(guī)范性文件的清理結(jié)果有重復(fù)之處，本著既要保證清理結(jié)果的科學(xué)性，又避免重復(fù)清理的弊端，我們認(rèn)真匯總政策性文件和規(guī)范性文件清理結(jié)果，努力做到不遺漏任何清理成果，形成全面科學(xué)的清理結(jié)果。
(四)其他工作
2020年6月和9月，先后兩次參加自治區(qū)人大常委會(huì)在通遼和阿拉善組織的規(guī)范性文件備案審查培訓(xùn)會(huì)議，并在大會(huì)做發(fā)言，介紹了政府多年來(lái)規(guī)范性文件開(kāi)展情況，宣傳了政府規(guī)范性文件工作開(kāi)展經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大了影響，進(jìn)一步增強(qiáng)了黨委、人大和政府的規(guī)范性文件聯(lián)席工作機(jī)制。2020年11月，參加了我辦在鄂托克前旗舉辦的政府立法培訓(xùn)班，提高了工作人員能力和水平。
二、取得的主要成效和存在的問(wèn)題
(一)取得的主要成效
1.自治區(qū)重大行政決策合法性審查成效顯著。按照十八屆四中全會(huì)中關(guān)于加強(qiáng)重大行政決策和規(guī)范性文件合法性審查的要求，自治區(qū)大力推進(jìn)重大行政決策合法性審查工作，自治區(qū)政府所有重大行政決策都必須履行合法性審查程序。面對(duì)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，我處制定了《文件合法性審查工作規(guī)程》，對(duì)審查時(shí)限、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查意見(jiàn)進(jìn)行規(guī)范，建立了疑難文件專家協(xié)助審查制度，改進(jìn)了合法性審查意見(jiàn)文書(shū)內(nèi)容，對(duì)文件涉法內(nèi)容提供充分的法律依據(jù)，對(duì)不符合法律法規(guī)的內(nèi)容，堅(jiān)決予以糾正，讓合法性審查充分發(fā)揮防火墻的作用。從源頭上保障了政府決策合法有效，有力的推動(dòng)了依法行政，提高了政府公信力。
2.備案監(jiān)督制度的新嘗試取得良好效果。2020年，在備案監(jiān)督領(lǐng)域開(kāi)展了集中備案審查和示范點(diǎn)直報(bào)備案制度，這兩項(xiàng)制度的實(shí)施，是貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)提出的“將所有的規(guī)范性文件納入備案監(jiān)督范圍”，及時(shí)糾正違法文件的新舉措，通過(guò)集中備案審查，提高了對(duì)備案文件的質(zhì)量要求，增加了備案監(jiān)督的權(quán)威性，促進(jìn)文件制定機(jī)關(guān)重視文件制定質(zhì)量和程序，推動(dòng)法律顧問(wèn)在文件制定過(guò)程中發(fā)揮作用，把文件的質(zhì)量問(wèn)題解決在正式實(shí)施前。通過(guò)直報(bào)備案制度，備案監(jiān)督覆蓋了部分旗縣市區(qū)的規(guī)范性文件，不僅了解了旗縣級(jí)政府制定規(guī)范性文件的種類、數(shù)量，存在的問(wèn)題，同時(shí)也促進(jìn)了盟市加強(qiáng)對(duì)其所屬旗縣級(jí)政府的監(jiān)督工作，推動(dòng)備案監(jiān)督深入發(fā)展。
3.全面完成“放管服”規(guī)范性文件清理工作，促進(jìn)改
革向縱深發(fā)展。做好“放管服”清理工作事關(guān)黨中央、國(guó)務(wù)院改革決策的有效落實(shí)，是維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一和政令暢通的內(nèi)在要求。我處從講政治的高度充分認(rèn)識(shí)這次規(guī)范性文件清理工作的重要意義。“放管服”改革是黨的十八大以來(lái)黨中央全面深化改革的重大決策部署，是本屆政府大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的先手棋、當(dāng)頭炮。目前改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期，許多法律法規(guī)已經(jīng)修訂，如果規(guī)范性文件不相應(yīng)修改，就會(huì)影響改革措施的有效落實(shí)。為了貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署，破除“放管服”改革的制度性障礙，促進(jìn)改革依法向縱深發(fā)展，由我處牽頭組織完成了全區(qū)規(guī)范性文件清理工作，全區(qū)各級(jí)政府和部門(mén)廢止規(guī)范性文件共2313件，及時(shí)修改廢止不適應(yīng)改革需要的規(guī)范性文件。2020年的規(guī)范性文件清理工作，是推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展，營(yíng)造實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新良好環(huán)境的重要制度調(diào)整，對(duì)促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)、新動(dòng)能成長(zhǎng)具有重要意義。
(二)存在的問(wèn)題
1、合法性審查工作仍然有待于提高。在合法性審查工作量增加，特別是大額資金使用、合同協(xié)議等專業(yè)性程度高的文件轉(zhuǎn)來(lái)審查時(shí)，沒(méi)有做好足夠應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備工作，顯得手忙腳亂，在《規(guī)程》和法律顧問(wèn)制度實(shí)施后，情況才略有好轉(zhuǎn)，在新的一年里，如何擔(dān)負(fù)起審查職責(zé)，出具專業(yè)的高質(zhì)量的審查意見(jiàn)，為自治區(qū)重大決策發(fā)揮把關(guān)的作用，還需要解放思想，出新招，出好招，適應(yīng)最新的工作需求。
2、備案監(jiān)督工作需要進(jìn)一步加強(qiáng)。在備案監(jiān)督工作方面投入的精力和時(shí)間有限，每年承擔(dān)的500——700多件的規(guī)范性文件備案監(jiān)督工作開(kāi)展不力，不能做到每一個(gè)文件都認(rèn)真細(xì)致的審查，處室將重心工作和核心力量放在前置合法性審查工作上，對(duì)于備案監(jiān)督工作有心無(wú)力，缺乏應(yīng)對(duì)目前狀況的有力的舉措。
3、調(diào)研工作未能實(shí)施。對(duì)于年初計(jì)劃進(jìn)行的調(diào)研，包括其他省市和盟市的調(diào)研都沒(méi)有開(kāi)展，未能學(xué)習(xí)其他省的好的經(jīng)驗(yàn)和做法，也未能深入了解盟市和旗縣的工作實(shí)際，在工作的拓展和備案監(jiān)督的實(shí)效上有所欠缺。
4、理論研究工作的開(kāi)展受限。由于人員和時(shí)間關(guān)系，一些應(yīng)該總結(jié)的成功經(jīng)驗(yàn)未能及時(shí)總結(jié)，一些應(yīng)該開(kāi)展的理論研討也未能及時(shí)研討，以理論指導(dǎo)實(shí)踐的工作滯后。
5、在調(diào)動(dòng)處室工作人員工作熱情和積極性上缺乏有效的手段，我處工作沒(méi)有出差，沒(méi)有培訓(xùn)，每天埋頭于無(wú)休止的文件，讓人疲憊，缺乏足夠的動(dòng)力。
三、2020年工作安排
2020年，我處以黨的十九大報(bào)告精神為指導(dǎo)，積極應(yīng)對(duì)政府法制工作新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)，認(rèn)真研究新思路、新方法，以飽滿的熱情和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖黠L(fēng)開(kāi)展規(guī)范性文件制定和備案審查工作。
(一)推動(dòng)重大行政決策合法性審查工作再上新臺(tái)階
1、貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院擬實(shí)施的《關(guān)于完善行政規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》。國(guó)務(wù)院法制辦擬提請(qǐng)國(guó)務(wù)院出臺(tái)《意見(jiàn)》，2020年已經(jīng)完成征求意見(jiàn)，我們提前謀劃，提前準(zhǔn)備，待《意見(jiàn)》頒布實(shí)施后，做好貫徹落實(shí)工作，提請(qǐng)自治區(qū)政府出臺(tái)相應(yīng)的貫徹落實(shí)文件，召開(kāi)全區(qū)的會(huì)議部署規(guī)范性文件和重大行政決策合法性審查的工作，舉辦全區(qū)范圍的培訓(xùn)，積極推進(jìn)合法性審查工作;
2、探索重大行政決策法律顧問(wèn)審查機(jī)制，建立穩(wěn)定規(guī)范的法律顧問(wèn)協(xié)助審查制度，發(fā)揮法律顧問(wèn)協(xié)助審查作用，將法律顧問(wèn)協(xié)助審查制度化、規(guī)范化;
3、研究起草合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，建立體系化的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)將作為2020年的重點(diǎn)工作。第一步，先建立合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，讓每一個(gè)內(nèi)化于心的標(biāo)準(zhǔn)外化于行，成為表格化的操作。第二步，強(qiáng)化科技支撐，努力將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能檢索等現(xiàn)代信息技術(shù)和精細(xì)化管理、閉環(huán)式管理等現(xiàn)代管理方式，融入到合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的制度設(shè)計(jì)和管理流程中，升級(jí)改造行政規(guī)范性文件電子管理系統(tǒng)，構(gòu)建行政規(guī)范性文件合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化工作綜合平臺(tái)，在未來(lái)二年努力實(shí)現(xiàn)“制度+科技”的電子化運(yùn)行模式。
(二)創(chuàng)新備案監(jiān)督方式，發(fā)揮備案監(jiān)督實(shí)效
1、堅(jiān)持集中備案審查制度，擴(kuò)大集中備案審查范圍;
2、堅(jiān)持直報(bào)備案制度，加強(qiáng)對(duì)盟市和旗縣規(guī)范性文件制定的指導(dǎo);
3、探索專家協(xié)助備案審查的工作機(jī)制;
4、開(kāi)發(fā)全區(qū)統(tǒng)一的備案監(jiān)督電子報(bào)備系統(tǒng)，建立全區(qū)統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)。